„Mit der Bürgerkommune ist es so ähnlich wie mit dem Ungeheuer von Loch Ness - alle reden darüber, aber noch keiner hat sie gesehen“ (Bogumil/Holtkampf Die Bürgerkommune - eine unsoziale Modewelle? In Demo Nr. 11/2001s. 26-27)

Demokratie radikalisieren?

Unter dem Eindruck des Bürgerhaushaltes 1989 in Porto Alegre (Orçamento participativo) entstand die Idee der Bürgerkommune. Hier wurde weltweit erstmalig versucht, die bisherigen Fronten zwischen Politik, Verwaltung und den Objekten von Politik und Verwaltung, nämlich den BürgerInnen und Bürgern, wenn auch nicht aufzuheben, so zumindest doch aufzulockern. In wie weit dieses als Erfolgsmodell in aller Welt gepriesene Modell einer Bürgerbeteiligung ohne Weiteres aus der brasilianischen Struktur nach Europa übertragen werden kann, ist bis heute ungeklärt. Ansätze dieser Form partizipativer Demokratie sind auf der Basis von Porte Allegro aber auch in Deutschland entstanden. Vielfach wird der Bezirk Berlin-Lichtenberg als das deutsche Porto Alegre verstanden.

Bürgerbeteiligung, Bürgerorientierung gehören gemeinsam mit den Schlagworten Transparenz und Innovation zu den meistgebrauchten Floskeln in vielen Sonntagsreden der PolitikerInnen aller Couleur. Dieser inflationäre Gebrauch zeigt, dass „direkte Demokratie“ vordergründig immer hoffähiger wird, längst aufgenommen von den Parteien, den kommunalen Spitzenverbänden, der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) und frühzeitig auch von der Bertelsmann Stiftung.

Projekte zur Bürgerbeteiligung und Merkmale der Bürgerorientierung werden parteiübergreifend als mögliche Strategie gegen Parteienverdrossenheit und mangelnde Wahlbeteiligung angesehen. Die Mischung jedoch aus repräsentativer und direkter Demokratie wird in Form und Ausgestaltung dieser Radikalisierung der Demokratie sehr unterschiedlich definiert und gehandhabt. Obwohl es inzwischen einige Städte gibt, die den Begriff der Bürgerkommune für sich beanspruchen, sind sie oft diffus ausgestaltet, es fehlen eindeutige Definitionen, manchmal reduziert sich die Bürgerkommune auf bürgerschaftliches Engagement, manchmal gehen die Ansätze bis zu komplexen Governance-Strukturen (Carsten Herzberg, Von der Bürger zur Solidarkommune, S.50). Um diese unterschiedlichen Ausgestaltungskriterien besser verstehen zu können, ist es wichtig, einen Rückblick auf die Entstehungsgeschichte einzuschieben.

Auf- und Niedergang des Neuen Steuerungsmodells

In den 90er Jahren begann der Prozess der Verwaltungsumstrukturierung in Deutschland hauptsächlich mit dem Ziel die Verwaltung zu modernisieren. Der politische Druck, kommunales Verwaltungshandeln zu verändern, entstand durch die immer stärkere Verschuldung der Kommunen, mangelnde Transparenz, fehlende ökologische und ökonomische Rücksichtnahme sowie dem Ärger von EinwohnerInnen über verkrustete Verwaltungsstrukturen ohne Bürgerservice.

Eine Vorreiterrolle hatte die niederländische Stadt Tillburg, die unter finanziellem Druck ihre hierarchische Ämterstruktur in eine betriebswirtschaftliche Struktur überführte. Unter dem Eindruck dieses Modells sollten auch Deutschlands Verwaltungsleistungen unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten und bürgerfreundlicher erstellt werden. Die KGSt - damals noch „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung“ genannt - entwickelte unter der Überschrift „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) die deutsche - kommunale - Variante des „New Publik Management“. Als wichtigstes Ziel des NSM benannte die KGSt die die Effizienzsteigerung der Verwaltung und damit verbunden die Konsolidierung des kommunalen Haushalts. Diskutiert wurden diese Reformgedanken gemeinsam mit dem Anspruch an die Kommunalpolitik, ihre Arbeitsweise zu verändern und sich auf Beschlüsse zu Strategie und Leitlinien zu konzentrieren. Dieser Anspruch entstand durch ein etwas naiv erscheinendes „optimistisches Menschenbild“ und der Annahme, dass sich die zentralen Akteure entsprechend ihrer radikal neu definierten Rolle dem Primat der Haushaltskonsolidierung unterordnen sollen. (Holtkamp - Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells - dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management Heft 2/2008, S. 423-446). In der sozialwissenschaftlichen Verwaltungsforschung wurde dieser Verzicht überwiegend als eine deutliche Beschränkung der Ratskompetenzen und des Parteieneinflusses gedeutet (Wollmann, Hellmut, 1999: Politik- und Verwaltungsmodernisierung in den Kommunen zwischen Managementlehre und Demokratiegebot, in: Die Verwaltung, 32, S. 347-375.).

Auch die weiteren Elemente des NSM (Veränderung  des Personalmanagements -  Einführung der Budgetierung -  Dezentrale Ressourcenverantwortung - Definition von „Produkten“ -  Berichtswesen und Controlling - Einführung von „Wettbewerb“ in Produkt- und Dienstleistungsqualität) verlangten von Politik und Verwaltung vollständig umzudenken.

Viele Verwaltungsspitzen sowie die etablierten Parteien priesen die Thesen des NSM anfangs enthusiastisch und begannen, diesen Vorgaben zu folgen. Das alte Verwaltungssystem wurde als „System organisierter Unverantwortlichkeit“, das auf Geldverschwendung hinausläuft, diskreditiert. Gleichzeitig wurde das NSM als eine überzeugende Alternative präsentiert (Banner, Gerhard, 2001: Kommunale Verwaltungsmodernisierung, in: Schröter, Eckhard (Hrsg.), Empirische Policy- und Verwaltungsforschung, Opladen: Leske+Budrich, S. S. 288). In vielen Kommunen wurde denn auch das NSM durch die Politik beschlossen, aber die im NSM geforderte Beschränkung des politischen Einflusses auf das Verwaltungshandeln wurde mehrheitlich abgelehnt und daher nicht umgesetzt.

Ende der 90er Jahre herrschte somit„in vielen deutschen Kommunen eine Mischung aus Frust, Ratlosigkeit und Durchhalteparolen“ (Bogumil, Jörg/Reichard, Christoph, 2007: Perspektiven kommunaler Verwaltungsmodernisierung, in: Bogumil, Jörg u.a. (Hrsg.), Perspektiven kommunaler Verwaltungsmodernisierung, Berlin: edition sigma, S. 85-90.). Auch innerhalb der Verwaltungen wurde das NSM als zu komplex empfunden, einige Instrumente wie beispielsweise Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Definition von Produkten blieben jedoch erhalten. Auch das inzwischen die kommunalen Haushalte von der Kameralistik in die Doppik (doppelte Buchführung in Konten) umgestrickt werden, basiert auf dem Grundgedanken des NSM.

Bürgerkommunen im Schatten von Bertelsmann

Nachdem das neue Steuerungsmodell auch aufgrund von vielfältigen Umsetzungsproblemen nicht reibungslos vonstatten ging, wurde ein neues Ziel anvisiert: Die Bürgerkommune. Wer den Begriff der Bürgerkommune geprägt hat, ist nie ganz geklärt worden. Sicher ist jedoch, dass er anfangs als Synonym für Bürger- und Zivilgesellschaft benannt wurde.

Träger der Bürgerkommunen waren am Anfang vor allem die Kommunen, die sich ausgehend von den Netzwerkstrukturen des NSM weiterentwickeln wollten. Der Bundeswettbewerb der Bertelsmann Stiftung, "Bürgerorientierte Kommune - Wege zur Stärkung der Demokratie" führte 1999 zur Gründung des Netzwerks Civitas. In diesem Städtenetzwerk arbeiteten insgesamt 13 Kommunen über fünf Jahre hinweg an Fragestellungen und Projekten zum Thema „Bürgerorientierte Kommunen“.

Die Bertelsmann Stiftung, als selbsternannte gemeinnützige und steuerbegünstigte „Ideenagentur für Öffentlichkeit und Politik“ hatte schon in den 90er Jahren im Zuge der Verwaltungsmodernisierung die Idee der „Bürgerkommune“ aufgegriffen und sie im Sinne der Mohnschen Firmenideologie (Reinhard Mohn war Entwickler des Bertelsmann Konzerns) und des herrschenden Modernisierungsstrebens umfunktioniert. Aus dem Leitbild der Bertelsmann Stiftung: „Unsere Arbeit wird von der Erkenntnis Reinhard Mohns geprägt, dass unternehmerisches Denken und Handeln entscheidend dazu beitragen, Problemlösungen für die verschiedenen Bereiche unserer Gesellschaft zu entwickeln und erstarrte Strukturen aufzulösen. Auf diese Weise leisten wir - auch international - einen Beitrag zur kontinuierlichen Fortschreibung einer zukunftsfähigen Gesellschaft.“ (Bertelsmann Stiftung 2005b S.5) Über die Produktion von Informationen und Ideen nimmt die Bertelsmann Stiftung großen Einfluss auf das politische „agenda setting“. Es wird vermittelt, dass nur Prinzipien unternehmerischen Handelns zum Ausbau einer zukunftsfähigen Gesellschaft beitragen können. Wettbewerb und freie Marktwirtschaft im öffentlichen Bereich sollen gefördert werden, so entstehe mehr bürgerschaftliches Engagement. (Bertelsmann Stiftung 2005b S. 3-6) Die Bertelsmann Stiftung schlägt damit vor, die Aufgaben der staatlichen Fürsorge in die Verantwortung der Gesellschaft zu geben, um den Staat auf die Dauer zu entlasten. Diese Ideen und die damit verbundenen Umsetzungsstrategien wurden von fast allen Parteien im Sinne des herrschenden Modernisierungsdenkens der 90-er Jahre aufgegriffen und weitergetragen.
Die Bertelsmann Stiftung nahm den Gedanken der Bürgerkommune auf und verband ihn mit der Einführung des Bürgerhaushaltes. In dem Gemeinschaftsprojekt „Kommunaler Bürgerhaushalt“ wurden durch das Innenministerium Nordrhein-Westfalen und die Bertelsmann Stiftung (2000 bis 2004) gemeinsam in sechs Projektkommunen (Castrop-Rauxel, Emsdetten, Hamm, Hilden, Monheim a. R. und Vlotho) die Bürgerinnen und Bürger in die Haushaltsberatungen einbezogen. Im Gegensatz zum Ursprungsmodell in Porto Alegre handelt es sich in diesem Fall aber nur um konsultative Beteiligung. “Ziel war und ist es, das Verständnis und das Engagement der Bürgerinnen und Bürger für wichtige Weichenstellungen ihrer Gemeinde zu verbessern, aber auch zum Beispiel Verständnis für Sparzwänge zu entwickeln. Selbstverständlich bleibt das Recht des Gemeindrates, über den Haushalt abschließend zu entscheiden, gewahrt.“ (Ministerium für Inneres und Kommunales NRW). Diese Formulierung macht deutlich, dass eine tatsächliche partizipative Beteiligung der BürgerInnen nicht erwünscht war.

Im „System Bertelsmann“ ist die Bürgerkommune darauf ausgerichtet, ein bisschen Partizipation und viel Modernisierung zusammenzuführen. Der moderierte Veranstaltungsverlauf in der Bürgerbeteiligung wird bewusst in die gewünschte Richtung gelenkt, Ergebnisse von der Verwaltung zusammengeführt und nicht von den Teilnehmenden selbst. Die Arbeitsergebnisse der BürgerInnen werden als „empfehlende Impulse“ wahrgenommen - oder eben auch nicht.
Diese als „Stärkung der Demokratie“ verkaufte Bertelsmannstrategie ist nicht anderes, als die Vorbereitung intensiver Privatisierungsbestrebungen. Der Modernisierungsanspruch „die öffentliche Verwaltung wettbewerbsfähig zu machen“ führt bei der Bertelmannschen Philosophie geradewegs in die Privatisierung.

Der ganz große Schnitt sollte übrigens in der Stadt Würzburg stattfinden. Dort wollte sich arvato, eine Tochter des Medienkonzerns Bertelsmann mit der „Modernisierung von Verwaltungen“ einen neuen Wachstumsmarkt erobern. Dank elektronischer Hilfe einer zentralen Datenautobahn sollten rund 27 Millionen Euro eingespart werden und für die BürgerInnen Behördengänge per Internet möglich sein. Davon ist drei Jahre nach dem Start des bundesweiten Pilotprojektes keine Rede mehr. Es ist gescheitert, auch wenn kein Beteiligter das so direkt bestätigen mag. (Mainpost vom 6.5.2010)

Bei den klammen NRW-Kommunen diente der Bürgerhaushalt hauptsächlich dazu, den BürgerInnen die angespannte Haushaltslage zu vermitteln und aus ihrer Kraft - ihrem Bürgerengagement - heraus „Lösungen“ zu finden, wenn beispielsweise die Entscheidung „Schließung“ des Freibades der „Übernahme durch ehrenamtliche HelferInnen“ oder „Investor baut Spaßbad“ entgegensteht. Auch ein Wettbewerb der KGSt „Intelligent sparen“ in den Jahren 2002 und 2005 zeigt, dass die Aussagen von BürgerInnen, worauf sie zu verzichten bereit sind oder wofür sie mehr bezahlen würden, gern als Entscheidungsgrundlage zur Streichung oder Privatisierung genutzt wird.

Radikale Demokratie in der Kommune

Die Bürgerkommune ist somit „ins Gerede“ gekommen. Neue Begriffe werden gesucht, um sich von dem beschriebenen Missbrauch zu distanzieren. Wie muss die Bürgerkommune gestaltet werden, um dem Anspruch eines wirklichen partizipatorischen Wirkens der EinwohnerInnen an der Entwicklung der Kommune gerecht zu werden? Wie „verträgt“ sich die „repräsentative“ mit der „partizipativen“ und der „direkten“ Demokratie?

EinwohnerInnen, Politik und Verwaltung müssen sich als gleichwertige PartnerInnen begreifen, gemeinsam agieren und eine andere politische Kultur des Umgangs miteinander entwickeln. Dabei geht es auch um die Abgabe von Macht an die Menschen in der Kommune. Die repräsentative, parlamentarische Demokratie ist nicht das letzte Wort der Geschichte der Demokratie. Sie ist zu verbessern, weiter zu entwickeln und zu „radikalisieren“, indem die Instrumente der direkten Demokratie ausgebaut und vereinfacht werden.

In einer Bürgerkommune, die dem Anspruch partizipatorischer Demokratie gerecht werden will, muss es möglich sein, die EinwohnerInnen auf allen Ebenen entscheiden zu lassen. Nicht nur der Beschluss über die Brenndauer der Straßenlaternen im xy-Weg, sondern sie müssen auch das Energiekonzept der Kommune mit erarbeiten können und darüber entscheiden können, ob die erneuerbaren Energien dem Atomstrom vorgezogen werden sollen. Hier ist die Politik gefordert, von ihrem aus der repräsentativen Demokratie abgeleiteten Anspruch der Gestaltung Abstand zu nehmen und ihn an die BürgerInnen zu delegieren. Die Art und Weise wie Entscheidungen und die Entscheidungswege zustande kommen müssen eine andere Qualität erhalten. Politik muss den Rahmen dafür setzen und die Bedingungen dafür schaffen, dass unterschiedliche Interessen und Konflikte kulturvoll ausgetragen werden können. Eine andere Kultur des „Streitens im positiven Sinne“ muss entstehen, um die Probleme in der Kommune zu lösen. Dabei müssen sich alle Akteure – BürgerInnen, Politik und Verwaltung - als Lernende in diesem Prozess begreifen.

Unabhängig von Einkommen, Alter, Geschlecht und Herkunft müssen die Voraussetzungen so geschaffen werden, dass es allen EinwohnerInnen möglich wird, sich im Rahmen ihrer Fähigkeiten zu beteiligen. Dazu gehören eine radikale Transparenz, ein für alle nachvollziehbares Handeln und eine einfache Sprache von Politik und Verwaltung. Die Gefahr besteht, dass Lobbyistengruppen versuchen, Einfluss zu nehmen. Durch einen konsequenten BürgerInnenansatz und die Beförderung eines direkten Dialogs der BürgerInnen untereinander sowie auch durch ein Delegationsverfahren kann dem entgegengewirkt werden. Das zivilgesellschaftliche Engagement muss finanziell und materiell abgesichert werden. Freiwilliges ehrenamtliches Handeln muss durch die Gesellschaft anerkannt und wertgeschätzt werden.
Nicht selektives Zuhören und subjektives Auswerten der Ergebnisse von Workshops und Bürgerversammlungen, sondern das Übertragen von Entscheidungskompetenz ist anzustreben. Dem stehen zurzeit in den meisten Fällen noch die Kommunalverfassungen entgegen. Solange hier noch nicht geändert wurde, muss dieser Anspruch von der Politik in Form einer Selbstverpflichtung garantiert werden, die Entscheidungen der BürgerInnen mit den Beschlüssen der Politik ins Einvernehmen zu setzen.

Unsere Gesellschaft benötigt eine neue, eine menschliche, bürgernahe Verwaltungsreform; das reicht vom allgemeinen Verwaltungshandeln bis hin zur Verwaltungssprache. Ziele und Inhalte einer Verwaltungsreform müssen gemeinsam mit den BürgerInnen und der Politik definiert und öffentlich kontrolliert umgesetzt werden. Der Einsatz neuer Technologien muss an den Bedürfnissen der Einwohnerinnen und Einwohner, Vereine, Verbände und der regionalen Wirtschaft ausgerichtet werden.

Die Bürgerkommune darf weder zum Feigenblatt verkommen noch als willkommene Ablenkung verfehlter Politik genutzt werden, in dem die Verantwortung für bürgerfeindliche Politik über den Umweg vorgeblicher partizipativer Demokratie den direkt Betroffenen - den BürgerInnen - in die Schuhe geschoben wird. Kommunale Selbstverwaltung, die diesen Namen verdient, sollte sich daher auf die Französische Revolution als eigentlichen Auslöser der kommunalen Selbstverwaltung beziehen. Nicht umsonst gründet sich der Begriff des kommunalen Gebildes „Kommune“ auf die französische Commune von 1871, auch wenn das manchem konservativen Kommunalpolitiker nur schwer verdaulich sein wird. Die Commune bildete sich aus den durch allgemeines Stimmrecht in den verschiedenen Bezirken von Paris gewählten Stadträten. Sie waren verantwortlich und jederzeit absetzbar. Seitdem hat die geschichtliche Entwicklung viele Höhen und Tiefen erfahren, dennoch sollte das damals festgelegte Prinzip erhalten bleiben: über die örtlichen Belange entscheidet die Gemeinschaft der BürgerInnen einer Kommune.

geschrieben für LuXemburg - die Zeitschrift der Rosa-Luxemburg-Stiftung Heft 6 (Dezember 2010)